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依法治教:我们向世界学什么
发布时间: 2014-11-28 被阅览数: 956 次 来源: 中国教育报
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   党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。全面推进依法治教,切实提高教育依法治理的理念与水平,是依法治国的应有之义。为此,本版组织稿件介绍国外依法治教的经验,以期为国内提供借鉴。

    ——编者

澳大利亚:专设机构推动法律落实

    以“教育”为关键词,在澳大利亚政府官方网站法律栏目下能够搜索到519部教育相关法律法规。

    ■李新翠

    澳大利亚拥有世界一流的教育和培训体系,其学生在经济合作与发展组织国际学生能力评估项目(PISA)中表现非凡。同时,澳大利亚高等教育机构每年吸引全世界200多个国家和地区的40多万名学生求学,显示了其在国际上较强的教育竞争力。澳大利亚较高的教育质量得益于国家建立了一套体系完备、突出应用和逐步完善的国家教育法治实施体系。

    构建涵盖各级各类教育的法律体系

    以“教育”为关键词,在澳大利亚政府官方网站法律栏目下能够搜索到519部教育相关法律法规,可见澳大利亚对教育法律法规的重视。

    目前,澳大利亚建立了从学前教育到高等教育、从普通教育到职业教育和特殊教育的一系列法律。例如,作为教育基本法的《澳大利亚教育法》,为促进教育公平的《土著教育法》,旨在提高学前教育质量的《教育和保教服务国家法》,保证教育投入的《学校援助法》、《高等教育支持法》和《高等教育资助法》,严把高等教育机构准入和提高高等教育质量的《高等教育质量和标准署法案》、《留学生教育服务法》和《联邦教学服务法(1972)》等。同时,澳大利亚注重教育立法的规范性和科学性,先后颁布了《教育立法修正法1997》和《教育立法修正法2008》。此外,澳大利亚注重各级各类教育法律体系细化和配套完备,不仅整体法律体系健全,保障每项教育活动有法可依,而且每个领域法律配套完整,如《高等教育支持法》又分为普通高等教育机构审批法案和职业技术教育机构审批法案。

    制定国家教育标准保障教育法律落实

    澳大利亚政府将法律视为教育发展总的方向和原则,并在这一原则下制定相应框架,然后由可测量、可评估的指标体系组成标准,使得国家教育法律体系能够相互支撑并有效实施。如学前教育领域,澳大利亚有《教育和保教服务国家法》和《教育和保教服务国家条例》,并在此基础上颁布了《教育和保教服务国家质量框架》(以下简称《框架》),制定了《教育和保教服务国家标准》(以下简称《标准》),据此对所有教育和保教服务机构进行评估。

    具体而言,《框架》主要从提高保教服务者资格条件和降低幼师比两个方面提高保育质量,为儿童的健康发展和未来的学习奠定良好的基础。《标准》则提出教育课程及实践标准、儿童健康与安全标准、物理环境标准、师资配置标准、与儿童的关系标准、与家庭和社区的合作标准和领导及服务管理标准等7个标准。

    同时,澳大利亚高等教育领域也建立了《高等教育质量和标准署法案》、《高等教育标准框架》、《高等教育风险评估框架》,教师队伍建设方面建立了《联邦教学服务法》、《澳大利亚教师绩效和发展框架》、《澳大利亚校长专业标准》和《澳大利亚教师专业标准》等。这些国家教育标准是对法律条款的细化、具体化和可操作化,使法律条款可执行、可操作、可评估和可监测。

    设立专门和独立的教育法律监督和评估机构

    澳大利亚既通过建立国家教育标准对法律条款进行细化,又建立专门、独立机构负责监督和评估教育法律的贯彻落实。例如,专门成立澳大利亚儿童教育和保健质量署,负责落实早期教育和保健服务国家质量框架。基于上文提到的法律体系,该机构对所有学前教育机构进行国家评估和认证。评估分为5个评定等级,分别为优秀、超越国家质量标准、达到国家质量标准、趋向国家质量标准和需要大幅改善等。

    据悉,评估程序包括审查学前教育机构的有关信息(包括历史、评定和评估历史),审查学前教育机构当前质量改进计划,现场观察中心类服务机构的实践情况和审查家庭式服务机构。此外,在高等教育领域,澳大利亚高等教育质量和标准署负责实施《高等教育质量和标准署法案(2011年)》和《留学生教育服务法(2000年)》两部法律。标准署根据高等教育质量标准框架对高等教育机构进行注册和评估。

 

日本:借立法完善教育

    日本高度重视教育立法,通过立法建立了完备的教育制度以及以法律法令为准绳的教育标准体系。

    ■李协京

    目前,日本教育法体系包括法律、政令和省令等组成部分。法律由国会审议通过并予以颁布,政令由内阁(政府)制定和发布,称为“施行令”或“政令”,省令是由日本文部科学省制定并发布的命令,称为“施行规则”或“规则(基准)”。政令和省令大多与法律的出台相配套,是为明确某一教育法的实施细则所发布的命令。

    帮助偏远地区振兴教育

    日本通过立法确立了基本的教育理念和教育制度。在《宪法》指导下制定的《教育基本法》,明确了国家和国民所应遵守的教育理念和原则。在基本法中,日本确立了以小学、初中、高中及大学为主干的“6·3·3·4”学制,以及包括幼儿园、6年一贯制的中等教育学校、以特殊需要人群为对象的特别支援学校、实施职业教育的高等专门学校等在内的完整的学校制度。

    根据《教育基本法》,日本明确了教育机会均等的原则,规定国家和地方对于有能力学习但因经济原因而上学困难的学生必须通过奖学金给予帮助。按照日本《义务教育费国库负担法》及《义务教育学校设施费国库负担法》的规定,日本政府承担公立中小学教师工资的1/3以及日本学校新增校舍费用的1/2,并通过执行《地方交付税法》,向地方实行税收的转移支付,以此促进经济发展水平不同地区之间的财政运行平衡。教育财政作为公共财政的主要内容之一,也通过地方交付税制度的实施而使落后地区得到政策倾斜,从而促进教育的公平和均衡发展。

    为保障偏远地区的教育发展水平,日本还专门制定了《偏僻地区教育振兴法》,通过发放教师特别津贴以及完善教学设施、加强师资培养等措施,帮助偏远地区振兴教育。

    通过明确标准提高教育质量

    为确保和提高教育质量,日本通过立法确立了教育标准。例如,日本《教师资格证法》规定了教师资格标准,对取得幼儿园、小学、初中、高中及特殊学校不同级别的教师资格证书所应具备的学历资格及教育类课程的修习学分提出了明确要求。其中,小学和初中教师资格证书分为专修、一级和二级,分别需要拥有硕士、学士及短期大学士学位,并按规定取得35至83个教育类课程学分。

    同时,日本还以文部科学省省令的形式,发布了各级各类学校的设置基准,以此保障全国所有学校的办学条件不低于国家规定的标准。省令是具有法律效力的一种行政命令,以省令形式颁布学校设置基准,提高了教育标准的规格,并使标准实施得到了有力保障。

    以《小学设置基准》为例,该标准规定小学的班额不超过40人,每班配置1名以上的教师。同时,要求学校至少要配备教室、图书室、保健室以及教职员工办公室。此外,学校还要配备操场和体育馆,以及教学、保健卫生和安全所需的设施设备,并规定了校舍和操场面积的计算标准。例如,校舍面积根据学生数计算,40人以下学校为500平方米,41至480人学校为“500+5×(儿童数-40)”平方米,481人以上学校为“2700+3×(儿童数-480)”平方米。

    立法涵盖各级各类教育

    日本的教育立法涵盖了各级各类教育,从学前教育到高等教育,从职业教育到社会教育、终身学习,从私立教育到特殊教育,几乎所有教育领域都制定了相应的法律。例如,《产业教育振兴法》、《社会教育法》、《终身学习振兴法》、《私立学校法》和《特别支援学校就学奖励法》等,分别就职业教育、社会教育、终身学习、私立教育以及特殊教育等部门领域的运行机制做出了规定。

    此外,关于教育管理体制及相关事业和事务的教育立法也有不少。例如,日本《学校供餐法》和《学校保健安全法》就学校供餐以及学生和教师的保健及学校安全等明确了具体制度,与之配套的政府施行令则规定,国家对学校供餐所需的设施设备费以及贫困学生的重症疾病治疗费等给予1/2的补助。

 

印度:依法治校“挑大梁”

    自2010年以来,印度教育部门起草了8部立法草案,以法治方式解决教育发展改革中出现的新问题。

    ■李建忠

    印度实行中央与邦两级立法体制,教育属于中央与邦共享责任。

    设立法定专业机构

    印度较早的教育立法是《大学拨款委员会法》,后来法律规定成立印度大学拨款委员会,其职能是促进和协调大学教育发展,制定和维持大学教学、考试和研究标准,向大学及符合条件的高等教育机构进行财政拨款。之后,印度分别通过了《国家教师教育委员会法》和《国家少数族群教育机构委员会法》。根据规定,国家教师教育委员会的职能是促进实现教师教育体系有规划和协调的发展,监管和维持教师教育的规范和标准。国家少数族群教育机构委员会的职能是批准设立少数族群教育机构。印度人力资源开发部(教育部)的组织结构仅设学校教育与扫盲和高等教育两个司局,通过设立法定专业机构,将专业性较强的业务和标准制定从政府职能中剥离出去,实现教育治理的法定化和专业化。

    2009年,印度通过了《儿童免费义务教育权利法》,使每个儿童都有权利在达到基本规范和标准的正规学校,接受有质量的和公平的全日制8年义务教育。法律规定,儿童享有接受免费义务教育的权利、接受特别教学辅导的权利、超龄完成义务教育的权利和转学权利。法律还规定,在完成义务教育之前,学校不得对学生留级或除名,并不得对学生进行体罚或精神骚扰。印度根深蒂固的种姓制度以及社会经济发展的不平衡导致各群体间受高等教育机会分布不公。为此,印度通过了《中央教育机构(入学名额保留)法》,规定中央部属高校将弱势群体学生名额保留比例从原来的22.5%进一步提高到49.5%。

    中央大学一校一法

    印度早期的中央大学实行一校一法,就是一所大学一部法律。中央大学由印度议会通过法案,像著名的尼赫鲁大学、德里大学、英迪拉·甘地国家开放大学都有自己的法案。法案主要规定了学校的使命权力、治理架构、主要官员与职责,其他事务则授权学校进行次级立法。其他类型部属院校实行一法多校,就是一部法律适用多所院校,形成了具有印度特色的院校集群模式。

    自1961年通过《印度理工学院法》以来,印度陆续在全国各地建立了16所理工学院,是印度最著名的院校集群。为加快培养工程技术人才,印度2007年通过《国家理工学院法》,将30所地区工程学院升格为国家理工学院。2009年通过《中央大学法》,印度新组建3所中央大学,以达到优质教育资源地域均衡分布的目的,现印度中央大学总数达到了44所。

    而且,早在1961年,印度就通过了《学徒法》,对中央和邦学徒管理委员会及学徒技能考试委员会的设立、企业义务、学徒培训合同签署、实训与基础培训安排等做了规定,建立了政府主导、校企参与的学徒制。根据学徒法规定,不管是国企还是私企都有法律义务提供必要的培训设施,全国有2.55万家企业提供学徒培训。除技工学徒外,还有高校工科毕业生学徒,学徒总人数达到27.6万人,涉及254种职业。目前,为增强学徒培训吸引力,印度提高了学徒津贴标准。

    用法治方式解决问题

    自2010年以来,印度教育部门起草了8部立法草案,以法治方式解决教育发展改革中出现的新问题。印度国家认证监管局法草案提出设立高等教育质量国家监管局,规定所有高等教育机构都必须接受义务认证,监管局全程监管评估和认证过程,从源头上保证教育质量。为发展信息技术教育,培养能与国际接轨的信息技术人才,印度信息技术学院法草案提出设立若干所印度信息技术学院,作为国家重点院校,采用“公私合作伙伴关系”模式设立或组建,坚持办学公益性,每所学校都必须是非营利法人实体。

    同时,印度教育仲裁委员会法草案提出设立邦和国家两级仲裁机构,建立教育纠纷裁决机制,而印度外国教育机构(进入与运营监管)法草案提出加强涉外教育机构监管,保护学生合法权益,在印度实施技术、医学和普通高等教育的外国教育机构需提交申请,经审查批准并公告后方可招生和收费。

美国:立法促进高教发展

    纵观美国高等教育发展历程可以发现,美国联邦政府通过教育立法对高等教育发展进行了成功干预。

    ■方勇

    作为世界上一流大学最多的国家,美国高等教育发展水平举世瞩目。美国虽然是一个联邦分权制国家,教育事务由各州负责管理,但是通过颁布一系列教育法案,联邦政府在美国教育的发展过程中扮演着重要角色。纵观美国高等教育发展历程可以发现,美国联邦政府通过教育立法对其高等教育发展进行了成功干预,促进了高等教育的发展。

    19世纪中叶,美国人口数量不断增加,但经济还不发达,社会迫切需要大批实用技术人才。1862年美国国会颁布了《莫雷尔法案》,规定联邦政府依据各州国会议员人数向各州赠拨一定数量的土地,各州利用租售这些土地的收入来创办农业和机械工艺学院。《莫雷尔法案》的实施,使一大批“赠地学院”涌现出来,也使美国高等教育朝着大众化的方向迅猛发展,而教学、科研、社会服务相结合的高等教育体制也就此奠定下来。作为美国高等教育史上最早也是最重要的法案之一,《莫雷尔法案》被认为是美国联邦政府对高等教育发展进行的第一次大规模干预,也是一次成功的干预。

    1957年,苏联成功发射了第一颗人造地球卫星,该事件极大地震惊了美国社会。1958年,美国国会颁布了《国防教育法》,指出国家安全要求最充分地发展青年男女的智力资源和技术技能;国防有赖于掌握由复杂的科学原理发展起来的现代技术,有赖于发现和发展新原理、新技术和新知识。这部美国教育史上划时代的法案开创了由联邦政府直接拨款、全面扶持教育的先河,不仅培养了一大批研究生,也培养了大量具有博士学位的教师,为高等教育发展注入了新的活力,更推动了与国家安全有关的自然科学、数学等基础科学研究和跨学科研究,为美国经济、科技的进步发挥了巨大的作用。

    20世纪中叶,美国社会由贫困、种族歧视造成的教育机会不均问题使社会矛盾日益尖锐。为了强化美国学院和大学的教育条件,并为接受高等教育的贫困学生提供经济援助,美国在1965年颁布了《高等教育法》。这是美国第一部高等教育单行法规,之后又进行了多次修订,其核心内容是资助高等教育的发展,其中规定国会每年拨款资助条件落后的高校和贫困学生。《高等教育法》在当时创建了教育机会助学金与担保学生贷款两种新的资助模式,使高等教育学生的资助体系更加完善。

    由此不难看出,美国出于经济建设需要、国家安全保障、社会矛盾缓解等方面的考虑,出台的相关教育法案,对教育进行了一定程度的干预,并且也达到了预期目的,不仅促进了教育的发展,而且推动了社会各项事业的进步,增强了国家的综合实力。(本版作者单位均为中国教育科学研究院)

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